東北可探索全面放開生育：“鼓勵生”與“支持育”如何并行？

尤方明

針對東北人口負增長問題，國家衛生健康委表示“可以探索”全面放開東北地區生育限制。

該消息源于2月18日國家衛生健康委官網發布的一則建議答復(下稱衛生健康委答復)，該委已就全國人大代表提出的《關于解決東北地區人口減少問題的建議》作出答復：東北地區可以立足本地實際進行探索，研究全面放開生育限制對當地經濟社會各方面的影響，提出東北地區實施全面生育政策的試點方案。

中國與全球化智庫特邀高級研究員、人口學者黃文政在接受21世紀經濟報道記者采訪時指出：“鼓勵生育是大勢所趨，這一步是應當邁出的。”

但黃文政與福建師范大學人口與發展研究中心主任朱宇均對21世紀經濟報道記者表示，單靠生育政策放開，并不會立刻扭轉東北地區生育水平低的局面。

朱宇指出，要提升生育水平，關鍵在于降低年輕人的生活成本；同時完善托育，尤其是對于3歲以下的嬰幼兒照護服務；盡快出臺托育行業標準及相關人才的培訓機制；對于處于哺乳期的新生兒母親應給予工作時間上的靈活安排；也可考慮對于生育直接給予經濟補助的做法。

體現“生育政策包容性”

據21世紀經濟報道記者統計，從2013年開始，東北地區(黑龍江、吉林、遼寧)常住人口持續7年凈流出。

國家衛生健康委答復中表示：“東北地區人口總量減少，折射出的是區域經濟體制、產業結構、社會政策等綜合性、系統性問題。比如，隨著資源枯竭和國家產業升級轉型，大批年輕勞動力無法在本地找到滿意的工作，只能流向經濟更好、工資更高的地區。”

黃文政告訴21世紀經濟報道記者，東北三省人口外流并不比中西部省份更嚴重，其人口下降的癥結在于出生率低。

根據國家統計局編著的《中國統計年鑒2020》，遼寧、吉林、黑龍江三省2019年的出生率分別為6.45‰、6.05‰、5.73‰，遠低于全國平均水平10.48‰。而東北三省的人口自然增長率更是均為負數。

黃文政表示，東北地區居民的低生育意愿已形成傳統：“一來是因為東北地區城鎮化率較高，國有企業比例也高，計劃生育執行更徹底；二是東北歷來‘闖關東’式的移民文化使得其宗族觀念并不濃厚。”

國家衛生健康委答復中提到，東北地區可以立足本地實際進行探索，組織專家進行研究，深入研判全面放開生育限制對當地經濟增長、社會和諧穩定、資源環境戰略、基本公共服務等方面的影響；做好政策調整后人口變動測算；研究實施全面放開生育政策需要配套出臺的文件；評估政策變動的社會風險等等。在此基礎上，提出東北地區實施全面生育政策的試點方案。

福建師范大學人口與發展研究中心主任朱宇認為，此番探索符合“十四五”規劃中提到的“增強生育政策包容性”指導意見。

但國家衛生健康委也注意到，僅憑放開生育政策，難以一勞永逸地提升生育水平。衛生健康委答復中稱，東北邊境地區的生育政策相對寬松(如黑龍江省規定夫妻雙方均為邊境地區居民的可生育三個孩子)，但生育意愿不高。究其原因，經濟社會因素已成為影響生育的重要因素，特別是經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等方面，群眾反映尤為突出，生育政策對生育行為的影響大為減弱。

這一現象已被全面放開二孩政策所印證。2016年，在全面放開生育二孩之后，當年全國全年出生人口1786萬人，出生率為12.95‰；這一數據較2015年全年出生人口1655萬人，出生率為12.07‰的數據有小幅反彈。

但在隨后的2017年至2019年間，全國全年出生人口連續三年下滑，在2019年全年出生人口為1465萬人，出生率跌至10.48‰。

黃文政與朱宇均認為，單靠生育政策放開，并不會立刻扭轉東北地區生育水平低的局面。

朱宇認為，隨著經濟發展與醫療衛生事業的進步，中國已完成了人口從高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率變化的人口轉變，目前正歷經第二次人口轉變的過程：“一個很重要的標志就是以子女為中心的傳統觀念逐漸被以實現自我價值的想法所取代，致使年輕人的生育意愿逐漸降低，這不僅是在東北地區，已經是全國范圍內的普遍現象了。”

除了“鼓勵生”還需“支持育”

在黃文政看來，東北振興的關鍵在于生育：“東北地區的生育率維持在極低水平，全面放開生育、大力鼓勵生育是大勢所趨，國家衛生健康委提到的這一步是應當邁出的。”

朱宇則認為，東北振興，留人也是另一大要素：“作為‘共和國長子’，東北地區城市的基礎比較扎實。想要留人，產業要發展，機制要盤活。要推動資源型城市產業轉型，擺脫傳統計劃經濟思維的桎梏。”

黃文政指出，要有效提升生育率，應該采取各種強有力的措施來扶持家庭，切實減輕家庭的生育和養育負擔，鼓勵和獎勵多生。但他強調，按意愿生育或不生育是民眾的基本權利。

黃文政同時呼吁全面清理涉及生育限制的各種政策規定：“比如，早期超生者在計生與上戶脫鉤后很多擁有雙戶口，現在卻無法將學籍轉入真戶口下，又不能注銷假戶口。”

朱宇向21世紀經濟報道記者表示，要真正提升東北地區生育水平，除了鼓勵生，還需支持育：“難以回避的問題就是年輕人的生活成本太高，生兒育女會再增添負擔，當然解決這個問題非一時之功，但在公共服務方面，政府是大有可為的。”

朱宇著重提到發展托育等公共服務：“尤其是3歲以下的嬰幼兒照護任務，對于雙職工的家庭來說負擔很重。或者有的年輕人會想依靠托養機構，或者是請護工、保姆，但每月又是一筆不小的開支，這里就需要政府的力量。另外，還要盡快出臺托育行業標準及相關人才的培訓機制。”

國務院于2019年發布了《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，要求到2025年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成，嬰幼兒照護服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足。

此次衛生健康委答復中，有關“加大對托育服務機構投入和幼師隊伍培養”的提法也占據了相當一部分比重。關于具體工作，國家發展和改革委會同衛生健康委組織開展“關于支持社會力量發展普惠托育服務專項行動”，通過中央預算內投資，支持城企合作，增加普惠托育服務供給。

衛生健康委協調財政部等6部門對依托社區提供托育服務的機構免征增值稅、契稅、房產稅、城鎮土地使用稅和不動產登記費等。協調教育部等7部門加快建立健全育幼等緊缺領域人才培養培訓體系，明確每個省份至少有1所本科高校開設托育服務相關專業。協調人力資源和社會保障部將嬰幼兒照護服務人員納入職業技能提升行動。協調銀保監會推動銀行業保險業創新開發產品。

朱宇另提到應從保護女性職業發展的角度提升居民生育意愿：“對于處于哺乳期的新生兒母親應給予工作時間上的靈活安排，或是安排居家辦公；我們也可以參考西方國家對于生育直接給予經濟補助的做法。”

黃文政則從延遲退休角度看待生育問題：“漸進性延遲退休或會很快落地。不是所有家庭都請得起保姆，很多年輕人是依靠父母輩來帶小孩，那么，延遲退休政策能不能與家庭撫養后輩的壓力相掛鉤呢？所以兩頭政策的制定還應通盤考慮。”