海花島違建最后改成沒收，除了社會影響、資源浪費方面的考量，關鍵就在于這些建筑是不是城鄉規劃法規定的“尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的”項目。

田傲云/發自北京

一則關于拆違的工作新規，引發市場關注。

(相關資料圖)

11月1日，自然資源部發布的《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》（以下簡稱“查處規程”）正式施行。2014年10月1日施行的《國土資源違法行為查處工作規程》（以下簡稱“舊規程”）同時廢止。

查處規程全文共計216頁，分為正文和附錄。其中，正文共15部分，主要內容包括總則、立案、調查取證、案情分析與調查報告起草、案件審理等規則；附錄則列明了土地、礦產、測繪地理信息、國土空間規劃4個方面的主要違法行為及法律依據、法律責任，還統一提供了自然資源違法行為立案查處相應法律文書的參考格式、自然資源違法行為立案查處工作的整體流程圖。

自然資源部執法局有關負責人強調，此次查處規程突出立案查處和規范行政執法程序，對執法流程進行了細化，同時兼顧執法實體需求。

“查處規程的實施勢必會促進自然資源執法工作的進一步規范化、科學化和明確化，有著不小的進步?！敝醒朦h校政治和法律教研部副教授金成波向記者表示。

北京市物權法學研究會秘書長、北京市盛廷律師事務所主任律師畢文強參與了此次查處規程立法，他認為查處規程關于歷史遺留建筑物處置的規定，對部分規劃手續不完善歷史遺留建筑物問題的處理，提供了實際解決路徑。

“結合這幾年接觸的實際案例來看，部分較為重大的違法建設認定和查處確實需要進一步規范，不能簡單地確認或撤銷原有的規劃許可文件，進而認定為違法建設一拆了之?！碑呂膹姳硎?。

對此，有聲音認為，查處規程會對違建是否拆除的標準、違建罰款等方面變得更為寬松。

“并不意味著國家對違法用地、違法建設的立案查處有任何松動或調整，只是結合實際情況和行政處罰法的修訂對原有措施的進一步明確?！碑呂膹姺Q，查處規程只是明確了“尚可采取改正措施”的幾種情況，并不存在對拆除違法建筑標準予以放寬。

重點強調規范立案查處規則

和此前施行的舊規程相比，查處規程適用范圍、主要內容等均發生了根本性變化。

金成波表示，2018年國家機構改革將國家測繪地理信息、城鄉規劃管理等職能納入新設立的自然資源管理部門，形成了對土地、礦產、國土空間規劃和測繪地理信息等4個方面的行政管理職責，職能調整后舊規程亟待修改。

此外，2021年國家對《行政處罰法》進行了修訂，完善了行政處罰程序、落實了剛柔并濟等具體措施，舊規程作為具體領域的執法文件，自然也應當適時調整。

相較舊規程，查處規程主要突出以下幾個方面內容：

一是聚焦自然資源執法查處工作職責，突出立案查處主業，重點強調規范立案查處的規則和流程；

二是執法查處領域涵蓋了土地、礦產、測繪地理信息和國土空間規劃的相關執法內容和要求；

三是落實行政執法“三項制度”、規范行政處罰裁量權等工作要求；

四是落實《行政處罰法》“首違不罰”“無過錯不罰”等新規定新要求；

五是完善優化立案查處的相關法律文書參考格式，統一規范查處文書；

六是直觀化、圖形化展示執法查處程序，便于基層一線執法人員實際操作使用。

此外，查處規程還重點規范了案由、文書編號、事實認定、調查中止、案件移送、申請人民法院強制執行、處罰決定執行等內容。

金成波告訴記者，舊規程、住建部《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）在指導實際執法中，存在部分規定不明晰、對個別問題的處理與司法機關認定裁判不完全統一等情況。

查處規程的推行過程中將有何難點和痛點問題？

北京市物權法學研究會理事潘金忠表示，查處規程的適用范圍僅限自然資源主管部門針對職責范圍內未經審批的自然資源違法行為的立案查處工作，對違反經行政審批內容實施的違法行為并不適用，因此，對于地方政府需要進一步整合并統一不同部門的立案查處工作規范和程序。

此外，基層執法人員依法行政水平不足也是難點之一?！翱赡茉诶斫膺m用規范時出現錯漏之處，應當著力提升對于新規的宣傳普及，加大對執法人員的培訓力度，同時也要充分考慮新舊文件的銜接問題?！迸私鹬艺f。

“違建并非一定要拆除”引關注

“查處規程明確違法建筑并非一定要拆除”是此次社會關注的焦點。

事實上，今年年初傳出“?；◢u違建被拆”的消息后，就曾引發了民眾對“大型、大規模違法建筑是否應該拆除”的熱議。對此，畢文強表示，?；◢u違建最后改成沒收，除了社會影響、資源浪費方面的考量，關鍵就在于這些建筑是不是《城鄉規劃法》規定的“尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的”。此前各地對此規定不一，本次查處規程解決了這個問題。

2008年，我國將農村和城市區域的用地和工程規劃審批管理統一納入《城鄉規劃法》，并逐漸統一到規劃管理部門許可。

根據城鄉規劃法，尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，可以“限期改正+罰款”的方式予以處罰，即建筑物不一定會被限期拆除、沒收。

但無論是地方立法層面還是司法層面，都對其做出了否定態度。人民法院對于違法建設及其影響程度的認定秉承“個案確認”的審慎口徑，堅持“過罰相當”的比例原則。

對此，畢文強解釋，一些地方性法規以列舉法，規定“無法采取改正措施消除對規劃實施的影響”的具體情形，也有一些地方性法規以列舉法，同時規定“無法采取改正措施消除對規劃實施的影響”和“尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響”的具體情形。

“結合這幾年接觸的實際案例來看，部分較為重大的違法建設認定和查處確實需要進一步規范，如因生態保護紅線的調整，對已經辦理規劃建設手續、甚至不動產權證的建筑如何認定和處理的問題?！?畢文強表示，對此類問題的處理并不能簡單地確認或撤銷原有的規劃許可文件，進而認定為違法建設一拆了之。

對此，查處規程明確了“尚可改正”的標準：

1.取得建設工程規劃許可證，但未按建設工程規劃許可證的規定進行建設，在限期內采取局部拆除等整改措施，能夠使建設工程符合建設工程規劃許可證要求的；

2.未取得建設工程規劃許可證即開工建設，但已取得城鄉規劃主管部門的建設工程設計方案審核決定，且建設內容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審核決定要求的；

3.其他可以采取改正措施的情形。

這意味著，違反城鄉規劃法一定是違法建筑，但并非一定要拆除。

不過，畢文強表示，查處規程未對“無法采取改正措施消除對規劃實施的影響”情形作出具體界定，也未規定“尚可改正”以外的違法建設行為均為無法采取改正措施消除對規劃實施影響的情形。

潘金忠則舉例稱，現實中部分地方城管綜合執法部門、鄉鎮街道等基層執法主體在土地房屋行政征收中，存在較為明顯的以“拆違代拆遷”等情況，存在執法動機、目的不當等問題。

“有些問題，并非查處規程所能解決，還需要更深層次的立法或政策約束?！?潘金忠表示。