文|凱風

(資料圖)

大城市擴張之路，戛然而止。

01

大城市不能再隨意擴張了

城市不是越大越好。

中央日前印發的《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》提出，推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規模無序擴張……合理確定城市規模、人口密度、空間結構。

這不是頂層文件首次提出“超大特大城市瘦身健體”。

在此前的多個文件中，嚴控省會城市規模擴張、嚴控撤縣建市設區、堅持行政區劃保持總體穩定、防止都市圈盲目擴張規模等，就已被多次提及。

這意味著，前些年盛行一時的城市合并、撤縣設區、大都市圈擴張等模式，或將迎來終結之時。

過去10年，合肥、成都、西安、濟南、長春借助合并周邊地市，迅速做大了城市體量和城區人口規模，城市能級得以迅速晉級。

這幾年盛傳的深圳合并莞惠、武漢合并鄂州、西安合并咸陽、汕揭潮合并、寧波舟山合并等，或將進入無限期擱置階段。

同時，這10年來，全國消失了140多個縣，而增加了120多個市轄區、10多個縣級市。

借著撤縣設區的浪潮，北上廣深、武漢廈門南京佛山等率先進入“無縣時代”，眾多城市的市區、城區得以大幅擴張。

此外，隨著“城市抱團”競爭成為主流，大都市圈擴張成為超大特大城市不約而同的選擇。

目前，南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢等7個都市圈規劃獲得國家層面批復，

不過，最近政策已經出現轉向，根據《“大都市圈”夢碎了》一文，國家層面指出：

我國都市圈發展還處在初級階段，各地要尊重客觀規律，不能跨越發展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設。

當超大特大城市擴張受到嚴控之時，未能把握上一輪擴張機遇的地方，想要再靠行政力量扭轉自身的規模劣勢，或許難上加難。

畢竟，機會一錯過就不再有，而下一輪政策轉向，至少還要等上幾年乃至10年之久。

02

中國有多少個超大特大城市？

這一輪政策調整，針對都是“超大特大城市。

根據城區人口的不同，我國將城市分為超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等層級。

根據最新七普統計資料，包含直轄市、副省級市、地級市及縣級市在內，我國共有106個大城市，包括7個超大城市、14個特大城市、14個I型大城市、71個II型大城市。

其中，超大特大城市共有21個，主要由一線城市和強二線城市構成。

7個超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。

14個特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

值得注意的一點是，這里的衡量標準并非全市人口，而是局限于城區人口。

根據定義，城區不包括鎮區及鄉村人口。一般而言，凡是城市化率不高、縣域及鄉村過多的地方，城區人口規模會遠遠低于全市人口。

根據城市發展階段的異同，城區人口最高占全市人口比例可達9成以上，最低的低于20%。

這正是石家莊、臨沂等地全市人口超過千萬，但未能躋身特大城市的原因所在。

另外一點，由于縣級市被單列，蘇州、寧波等一些下轄多個縣級市的地市，城區人口規模有所低估。

蘇州下轄了昆山、太倉、常熟、張家港四個縣級市，這些縣級市經濟相對發達、人口規模龐大，但不與蘇州城區進行合并統計，因此導致蘇州僅位列I型大城市。

要知道，昆山早已有獨當一面之力，單靠一個縣級市集聚躋身了II型大城市之列。

如果考慮到縣級市層面的城區人口，蘇州早已是不折不扣的特大城市。

03

為何不能隨意擴張了？

超大特大城市，為何不能再隨意擴張了？

這一輪新冠疫情，或許是最大政策轉折點。

無論是2020年初的武漢，還是2022年初的上海，抑或2022年底的廣州，千萬級超大特大城市的疫情影響，都會因過度龐大的人口規模和人口密度而被放大，帶來嚴重的經濟損失。

更關鍵的是，疫情等突發事件的層出不窮，對超大特大城市的治理帶來全新挑戰。

不是每個城市都有現代化的治理能力，許多地方都很難在人口流動、疫情防控和經濟發展之間取得平衡。

雖說如今新冠疫情正在進入“最后一程”，但超大特大城市暴露出的問題，同樣需要正視。

當然，根據經濟規律和城市發展規律，人口向大城市聚集是全世界共同現象。

所以，未來超大特大城市還會在無形之中繼續走著擴張之路，但擴張的方式和路徑，將與過去完全不同。

顯然，那種動輒依靠吞并周邊地區做成“巨無霸”的路子，走不通了。

04

中心城市VS都市圈VS城市群

超大特大城市，如何瘦身健體？

根據各地政策文件，超大特大城市，既要想辦法瘦身，但更關鍵的還是健體。

第一個轉向，相比于單個城市的無限擴張，打造由中心城市、都市圈、城市群構建的城市梯隊，無疑是關鍵。

無論是強省會戰略，還是中心城市戰略，過去強調的往往都是極核城市的擴容，集資源于一身，雖然做大了自己，但副作用極其明顯。

如今，在“抱團競爭”的導向之下，都市圈、城市群成為主流。

19個國家級城市群

根據《人民日報》最新刊發的《加快轉變超大特大城市發展方式》一文的提法：

建立中心城市帶動都市圈、都市圈引領城市群、城市群支撐區域協調發展的空間動力機制。

這將是未來城鎮化的主要發展方向。

05

何以瘦身健體？

第二個轉向在于，產業轉型是重中之重，轉移落后產業、發展先進產業是必由之路。

前不久發布的十四五城鎮化方案，對“瘦身”和“健體”做了明確表述：

瘦身：超大特大城市要有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源。

健體：優化提升中心城區功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能，率先形成以現代服務業為主體、先進制造業為支撐的產業結構，提高綜合能級與國際競爭力。

可見，超大城市并非不允許擴張，而是一改過去來者不拒的擴張姿勢。

紓解低端產業，全面擁抱高新產業，可謂大勢所趨。

這方面，北京、上海、深圳、廣州、杭州等地走在前列。

以廣東為例，根據《中國第一大省，正在“拼命”搞經濟》一文分析，廣東在電子信息、裝備制造等核心支柱產業之外，還構建了10個戰略性新興產業。

目前，廣東的新一代信息技術、生物醫藥、新能源汽車等新興產業已經初具雛形。

06

大城市郊區化、省域副中心、強縣經濟

第三個轉向，大城市的郊區化，省域副中心城市的崛起，強縣經濟的凸顯，開始為人所關注。

一是，大城市瘦身，主要針對的是中心城區，而郊區有望成為產業、人口疏解的方向。

北京在通州規劃了城市副中心，上海在郊區規劃了5大郊區新城，廣州則試圖對外圍郊區開展“差異化落戶”……

上海5大郊區新城

二是，省域副中心城市的崛起，將會給強中心城市帶來一定挑戰。

多個省份已明確省域副中心城市：

廣東的湛江、汕頭、珠海；四川的綿陽、宜賓等；湖北的襄陽、宜昌；河南的洛陽、南陽；湖南的岳陽、衡陽；廣西的柳州、桂林……

不過，僅僅給予一個副中心城市的名號并不夠。畢竟，這些城市與省會之間有著難以彌補的差距。

三是，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，強縣經濟成為潮流。

不是每一個縣城都有獨當一面的能力。

這方面，在大城市群、大都市圈內的縣域，能夠享受到中心城市的輻射，無論是作為衛星城市還是副中心城市，都不乏吸引力。

對于偏遠地區，或者本身缺乏產業支撐的中小縣城，無論是產業吸引力還是公共服務，都存在明顯短板，這些縣域如何強身健體值得關注。

總之，錯過了上一輪城市擴張的機會，現在再靠外延式擴張實現城市能級晉級，可謂難上加難。