21世紀經濟報道記者李莎 實習生岳上媛 北京報道8月21日，水利部召開新聞發布會，介紹海河“23·7”流域性特大洪水防御情況。受臺風“杜蘇芮”北上與冷空氣共同影響，7月28日至8月1日，海河全流域出現強降雨過程，累計面降雨量155.3毫米。受其影響，海河流域發生了流域性特大洪水，這次特大洪水是1963年以來海河流域最大的場次洪水，其中8條河流發生有實測資料以來的最大洪水。

暴雨已經過去，海河流域各河系洪水處于退水階段。這次特大暴雨洪水災害給我們帶來了哪些啟示？在應對過程中有哪些應急管理經驗和教訓？極端天氣增加，下一次暴雨來臨前我們能做什么？

提升跨區域應急協同能力

這次華北特大暴雨具有極端性強、累計雨量大，引發特大洪水等特點。各地應對工作早在暴雨來臨前就已經展開。

(相關資料圖)

近日，北京市委常委、北京市政府常務副市長夏林茂在新聞發布會上介紹，在臺風“杜蘇芮”生成后，北京就進行了6次天氣會商，臺風登陸后連夜展開部署。7月29日開始，北京采取了升級發布暴雨紅色預警、啟動全市防汛一級響應、關閉景區和山洪溝道、提前轉移疏散人群、預置前置搶險力量和防汛救災物資等系列措施。

但特大暴雨還是給北京造成了嚴重損失，洪澇災害共致災近129萬人，房屋倒塌5.9萬間，嚴重損壞的房屋達到了14.7萬間。農作物受災面積22.5萬畝。截至8月8日24時，全市因災死亡33人。

目前，各受災地區已進入恢復重建階段?；仡欉@次特大暴雨洪澇災害的防范應對，北京航空航天大學公共管理學院副院長、公共政策與應急管理系主任詹承豫認為，既有經驗，又有教訓。

此次華北特大暴雨無論是降雨量還是急促程度，在歷史上都非常罕見。在詹承豫看來，相對而言，這次災害應對在預防和減輕災害影響方面整體取得了不錯效果。各地黨政主要負責人在一線指揮決策、協調各方力量、指導救援，也在搶險救災中發揮了重要作用。

除此之外，詹承豫向21世紀經濟報道記者表示，從這次災害應對過程中不難發現，我們已經將一些從歷史中汲取的經驗教訓，融入當下的響應、撤離、轉移和疏散，以及后期救援的具體舉措中，切實提升巨災應對能力。北京在暴雨來臨前就開始動員人群撤離轉移，提前疏散轉移4.2萬余人，有力保護了居民的生命安全。

與此同時，整個災害應對過程也暴露出一些不足，其中區域應急協同能力的問題頗受關注。

“京津冀協同發展，我們強調的是發展，在發展過程中應急或者說安全的建設可能被忽視了。北京的防災減災做得很好，河北也不錯，但現在沒有完全協同起來，中間還出現了一些薄弱的地方，這就可能會增加整體災情的嚴重性?！敝袊r業大學人文與發展學院副教授、北京市科協防災減災專業智庫基地專家孔鋒說。

詹承豫認為，北京應對較早，在降雨量更大的情況下，死亡人數相對2012年“7·21”顯著下降，但整個流域缺乏整體調度，涿州等部分地區預報預警、轉移疏散和安置等能力弱于北京，在跨區域應急協同和應急聯動方面，響應的能力和機制還有待提升。

南京大學城市安全發展研究中心主任、中國災害防御協會理事兼規劃與標準專業委員會主任翟國方也關注到這一問題。他認為，要加強跨區域應急協同，需要加強人權、事權和財權的統一，推進災害治理體系和治理能力現代化。

孔鋒向21世紀經濟報道記者表示，對于北方城市而言，未來防災減災將不僅僅是一個城市或一個省份的防災減災，而要以城市群為單位，開展華北地區或海河流域的防災減災規劃的制定。

協同防災減災或許應該有更廣泛的意涵，這種協調不僅包括區域之間，而且應該考慮不同社會力量的協調。孔鋒認為，從災前協同風險治理，到災中應急響應和應急救援等，都應該由政府部門、社會組織、廣大民眾共同參與，災民的協同防災減災可能是第一時間減輕傷亡和損失的一個重大措施。

在這次災害應對過程中，也暴露出部分社會救援力量參與機制不健全的問題。災情不等人，在救災過程中曾有救援隊伍蓋章才能進入的消息傳出。詹承豫表示，社會力量參與的程序、資格不明確，增加救助過程的協調難度，也降低救助效率，甚至增加救援力量的不確定性。

翟國方也關注到不同社會救援力量協同的問題。他向21世紀經濟報道記者強調，在此過程中，信息及時、準確公開尤為關鍵。巨災發生之后，停電可能會帶來信息的混亂，造成信息不對稱，進而產生應急救援力量空間分配與實際災情不匹配的問題。

“有的地方災情很嚴重，但由于停電，救援力量無法獲悉消息并前往，而有的地方由于沒有停電，大家以為災情更嚴重而紛紛前往救援?！钡試秸J為，在智慧城市建設過程中，如何將新技術與應急救援相結合，更加及時有效地傳遞救援信息，也是未來需要思考的問題。

除此之外，保險、蓄滯洪區的損失補償機制等問題也有待加強。

加強災害全過程應對

我國是世界上自然災害最嚴重的國家，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重。隨著全球氣溫上升，極端天氣明顯增多，暴雨洪澇等自然災害風險進一步加劇。在這樣的背景下，下一次暴雨來臨前我們能做什么？如何建立和完善長效機制，提升防災減災救災能力？

“在自然災害防治領域，我國有洪澇、地震等單領域的法律，但自然災害綜合防治法一直沒有出臺?！闭渤性ケ硎荆斍昂芏酁暮^程在不斷轉換，如暴雨可能會轉變成洪澇，進而在城市中形成內澇，涉及的相關部門也很多。

面對不斷變化的自然災害形勢，詹承豫認為，要盡量完善自然災害綜合防治的法律制度，明確自然災害防治過程中，政府部門、企業、社會團體、社會公眾等不同主體責任。

我國巨災應急預案也有待制定和完善。詹承豫說，當前我國已建立了橫向到邊、縱向到底的應急預案體系，但這一體系還有基層和巨災這兩個薄弱環節，基層是預案的操作性、針對性和科學性有待加強，而在巨災應對方面則是缺乏應急預案。未來京津冀區域巨災應急預案，尤其是應對洪澇災害方面，可以進一步制定和完善。

除此之外，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等經濟社會密切互動、災害又可能會相互影響的區域，需要進一步完善跨區域協同機制。社會參與和市場化機制也有待進一步完善，進一步降低巨災損失，增強社會承載能力和韌性。

近年來，韌性城市建設的關注度越來越高。“我們正在建設更加安全的韌性城市，但防災減災設施在規模和能力上是有上限的，而發生的自然災害可能會超出設防標準等上限，因而我們要做好巨大洪澇災害沖擊城市的準備。”翟國方說。

在韌性城市建設理念中，災害防御和災害應對，不應只是災害發生之后采取應急響應和應急救援措施，實際上這應該是一個全過程的應對，包括災害發生前、災害過程中和災害發生后的恢復重建，這樣才能把災害帶來的人員和經濟損失降到最低。

“不是說韌性城市建設好了，災害就不會發生，韌性城市建設好了，可以把災害減少到最小?！钡試奖硎?，這就需要進行應急疏散救援空間規劃建設，應急避難通道、應急救援物資、應急醫療等配套也要跟上。

翟國方表示，我們不可能將所有資源都投入到防災減災上，因而要確定一個比較合理的、不影響城市經濟社會發展的標準，而且標準一定要隨著經濟社會發展水平的提升而提升。

聯合國政府間氣候變化專門委員會報告指出，氣候變化一方面會增加洪澇災害，另一方面也會增加旱災。我們以當前的降雨量來計算防洪堤的高度和城市下水管網的標準，但氣候變化會增強極端降雨的頻率和規模，這將客觀上降低我們原有的防洪堤和下水管網的標準。在城市建設和城市更新過程中，要適時對防洪堤、防內澇的城市下水管網等防洪設施建設的標準進行調整，尤其是當氣候變化等原因造成安全水平降低時，需要通過增大管徑等手段來維持其安全水平。

但現實中欠賬還很多，一些地方的地下管網建設還有待加強，要先把舊賬還清，這是前提。在此基礎上，在可能的范圍內，要提升設防標準，包括防洪堤和下水管網的設計標準。

從我國自然災害形勢可以看出，相對而言南方洪澇災害更多，北方尤其是北方的中西部地區旱災更多。翟國方提醒，任何一個地方都可能發生洪澇災害，也可能發生旱災，隨著極端天氣增加，這個概率可能會越來越大。所以，我們一定要認識到這個現實，不要有僥幸心理。

翟國方表示，發達國家也有洪澇災害，其處理和應對相對更成熟，目前洪澇災害給日本造成的經濟損失約占其GDP的0.186%，約占我國GDP的0.43%，我國應對洪澇災害的韌性還有努力和提升的空間。

翟國方認為，我們要向發達國家學習災前災中災后全過程治理，而且不僅是政府機關，社會上每個人都要參與到防洪減災過程中來。新技術的應用，尤其是預警預報技術的應用非常重要，氣象部門要及時準確地進行預報，并要加強部門間的信息共享，將預報信息及時傳遞至居民。另外，面向普通百姓的日用應急物資和應急器材的研發也很重要。